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政策解读丨生态环境部法规与标准司司长别涛：生态环境损害赔偿制度化的新阶段
【关键词】生态环境损害赔偿；管理规定；鉴定评估；督察考核；生态文明体制改革；生态环境修复
【作者】别 涛：生态环境部法规与标准司司长；
季林云：生态环境部法规与标准司一级调研员
本文刊载于《环境保护》杂志2022年第9期
《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）经中央全面深化改革委员会审议通过，由生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等11个相关部门共14家单位于2022年5月印发，自印发之日起施行。生态环境损害赔偿制度是《生态文明体制改革总体方案》确定的一项重要改革措施。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林等7个省（市）开展试点。在试点基础之上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），部署在全国试行生态环境损害赔偿制度。《规定》是生态环境损害赔偿制度改革全国试行以来，由中央全面深化改革委员会总结试行成果后通过的专项规范性文件，对进一步推动该项改革深入开展具有重要意义。
《规定》的主要特点
生态环境损害赔偿制度改革的核心在于，由政府作为赔偿权利人对污染环境和破坏生态的责任者依法追究其造成的除人身、财产损害之外的生态环境本身损害的修复和赔偿责任。其目的在于通过改革，逐步构建包括鉴定评估、纠纷解决、环境修复和监督、赔偿资金管理等内容的规则体系，以有效加重环境损害者的违法成本，最大限度地抑制对生态环境的污染破坏。《规定》在总结全国试行实践经验的基础上，衔接法律法规新要求，深化、细化《改革方案》，具有以下特点。
延续《改革方案》，承前启后
自改革启动以来，各部门、各地方积极贯彻落实《改革方案》要求，推动国家和地方立法、规范磋商和诉讼规则、完善技术和资金保障，在全国范围初步构建了生态环境损害赔偿制度，完成了改革的阶段性目标。《规定》以《改革方案》和《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国环境保护法》等相关法律为依据，延续《改革方案》的整体框架设计，明确了下一步工作目标，对各部门各地推进改革工作做了细化要求。
体现问题导向，对症下药
针对实践中存在的各地发展不平衡、工作程序不统一、鉴定评估技术体系不完善等问题，《规定》针对性地规定强化地方党政职责，完善督察考核机制，明确赔偿工作全流程要求和加强鉴定评估技术研究、鉴定评估机构和专家管理等内容。
强化条块结合，纵横衔接
从“条”的角度来看，《规定》不仅首次明确生态环境部牵头指导此项工作的职责，还确定了其他国家机关和部门的任务分工；从“块”的角度来看，《规定》强调各省级、市地级党委和政府对本地区的生态环境损害赔偿工作负总责，其主要负责人应当履行生态环境损害赔偿工作第一责任人职责，领导班子其他成员应当根据工作分工，领导、督促有关部门和单位开展生态环境损害赔偿工作，建立严考核、硬约束的工作机制。《规定》通过重大信息报告、重大案件督办以及生态环境部汇总有关工作情况上报等规定，实现工作的有效衔接。
注重实际操作，便利执行
《规定》对涉及具体操作的内容，采用宜细则细的原则。例如，第十四条规定了各省级、市地级党委和政府每年应当至少听取一次生态环境损害赔偿工作情况的汇报；第十五条规定了10项线索筛查渠道；第十七条规定了发现线索后进行初步核查的时间；第二十条规定了对简单案件可以采用专家评估程序等。这些规定便利一线同志执行，旨在提升生态环境损害赔偿案件的数量和办案质量。
需要说明的是，《规定》主要从国家机关有关部门和各地赔偿权利人的角度进行规定，并未对赔偿义务人权利义务和法律责任进行设定。
《规定》涉及的重点问题
《规定》通过38个条文，分总则、任务分工、工作程序、保障机制和附则五个部分，对生态环境损害赔偿制度作了全面规定。
总体要求和目标
《规定》第二条明确以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想和坚持党的全面领导，坚持以人民为中心，坚持依法治国、依法行政等总体要求；确立以构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度为下阶段工作目标；强调以持续改善环境质量，维护国家生态安全，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，建设人与自然和谐共生的美丽中国为工作目的。
赔偿权利人职责
《规定》第七条从赔偿的事前、事中、事后三个环节，明确赔偿权利人及其指定的部门或机构的职责：一是组织筛查线索、及时启动案件；二是委托鉴定评估、开展磋商、提起诉讼；三是引导赔偿义务人修复或者组织修复、开展修复效果评估。
赔偿责任承担
（1）修复为主，货币赔偿为辅。生态环境损害赔偿最终目的在于修复受损生态环境，而不是获得货币赔偿。这种修复既要对单个环境要素的物理、化学、生物特性的不利改变做出应对，更要注重对被破坏的生态系统稳定、平衡状态的恢复。《规定》延续《改革方案》的设计，将生态环境损害分为可以修复和无法修复两类。对可以修复的，应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平，并赔偿生态环境受损至修复完成期间服务功能丧失导致的损失和相关费用。对无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能的等量恢复。
有两点需要重点关注：一是《规定》第九条第二款首次提出生态环境损害修复的标准，即修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平，解决了实践中反映较多的修复标准不明确的问题；二是《规定》第九条第三款充分吸纳地方开展替代修复的经验1，规定赔偿义务人在符合相关要求的情况下，可以直接开展替代修复。
（2）生态环境损害赔偿责任与其他责任的衔接。《规定》第十条第一款延续《改革方案》的设计，规定赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任，并根据《民法典》的要求规定赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先用于承担生态环境损害赔偿责任。该条第二款规定在案件处理过程中，应当统筹考虑社会稳定、群众利益，探索多样化的责任承担方式。该条第三款还规定了不得以罚代赔，也不得以赔代罚。这里的“罚”包括罚款、罚金，充分体现全面追究民事、行政和刑事责任，用最严格制度最严密法治保护生态环境的精神。
工作程序
（1）线索筛查。案件线索筛查是实现生态环境损害赔偿“应提尽提”的关键，也是此项工作督察考核的重点内容。《规定》第十五条规定赔偿权利人应当建立线索筛查和移送机制，并明确赔偿权利人指定的部门或机构定期重点通过10个渠道组织筛查，即中央和省级生态环保督察、突发环境事件、行政处罚、环境犯罪、禁止开发区域和重点生态功能区发生的、执法专项行动和巡查、信访和媒体曝光、上级机关交办、检察机关移送以及赔偿权利人确定的其他线索渠道。此条规定中的“定期”，根据各地损害赔偿工作实践情况，原则上应一年至少开展一次。线索筛查重在“充分”，不能仅发文件而没有实际开展筛查或者选择性开展筛查。
（2）案件启动。针对实践中各地启动索赔标准不一的情况，《规定》第十七条将案件启动标准统一为“对已造成生态环境损害的，应当及时立案启动索赔程序。”此处“已造成生态环境损害”应为形式审核，如有证据证明损害已经发生，即可认定，而不需要对该损害的范围、程度等进行确认。
部分地方出于谨慎的考虑，对索赔启动，规定了要查明有明确的赔偿义务人、发生了违法行为等条件。如《北京市生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》规定“对行政执法、投诉举报和司法机关移送的线索，经立案调查确认单位或个人的违法行为符合本方案规定的情况，应启动开展生态环境损害赔偿工作”；《四川省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》规定“赔偿权利人及其指定的部门或机构在发生生态环境损害事件或收到相关投诉举报后，应及时进行调查核实，确认损害事实、损害行为及其因果关联性。经调查核实应当追究生态环境损害赔偿责任的，应当及时启动索赔程序。”在《规定》实施后，此类要求应为案件启动之后，在调查阶段应当查明的内容。
《规定》第十八条规定可以不启动索赔程序的6种情形，即赔偿义务人已经履行赔偿义务；赔偿权利人已通过诉讼获赔；损害显著轻微且不需赔偿；赔偿义务人已不存在且无财产供执行；赔偿义务人依法排污，符合国家规定；其他可以不启动索赔的情形。在启动索赔程序后，才发现存在以上情形的，可以终止索赔。
2020年《民法典》关于启动索赔情形的相关规定，与2017年《改革方案》存在明显区别，不再将发生生态环境损害严重后果作为启动索赔的条件，《规定》依此作出相应规定，符合法律要求。同时，为避免索赔启动过于泛化，将有限的人力物力做优化配置，《规定》又规定了在6种情形下可以不启动索赔，符合实践的需求。
（3）调查和委托鉴定评估。《规定》第十九条规定，调查应当围绕生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人等问题开展。调查结束应当形成调查结论，并提出启动索赔磋商或者终止索赔程序的意见。
生态环境损害由于有潜在性等特点，对损害范围、程度的鉴定评估往往成为案件办理的难点和关键。《规定》第二十条对此作了繁简分类的规定：对一般案件，在调查期间可以委托环境损害司法鉴定机构、国务院相关主管部门推荐机构出具鉴定意见、鉴定评估报告；对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，可以采用专家评估的方式，出具专家意见，也可以根据相关法律文书和监测报告等材料综合作出认定。
针对实践中专家来源复杂、难以规范管理的情况，《规定》强调专家从市地级及以上政府及其部门、人民法院、检察机关成立的相关领域专家库或者专家委员会中选取。
（4）磋商和诉讼。磋商是生态环境损害赔偿的制度创新之一，以平等、协商为理念，旨在通过政府与赔偿义务主体的交往对话，借助损害结果评估量化的技术手段，促进有效赔偿和修复方案的达成，实质是将私法中的平等协商理念运用于环境管理中的一种制度设计。《规定》第二十一条至第二十三条，吸纳了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》等有关指导文件的内容，明确了磋商告知、召开磋商会议、磋商内容、磋商协议、提起诉讼、司法确认、申请执行等程序，统一了实践中各地探索的工作程序。开展磋商是主张生态环境损害赔偿必经的方式，是提起诉讼的前置程序，同时磋商阶段的工作亦构成诉讼阶段的工作基础，磋商工作的成效与结果决定着诉讼进程及诉讼的成效。在实际操作中需要重点把握两点：一是防止久磋不决；二是依法公开透明。
（5）修复效果评估。赔偿权利人及其指定的部门或机构，应当组织对受损生态环境修复的效果进行评估。修复效果未达到赔偿协议或者生效判决规定修复目标的，赔偿义务人应当继续开展修复，直至达到赔偿协议或者生效判决的要求。特别是对重大案件以及修复周期长、修复见效慢的案件，要加强监督，组织做好跟踪评估工作，确保修复效果。
鉴定评估
《规定》第二十八条、第二十九条对培育鉴定评估队伍，加强管理和建立统一生态环境损害鉴定评估技术标准体系作了规定。一方面，有关部委以设立国家重点研发计划、建设重点实验室等形式，加强生态环境损害鉴定评估技术基础研发，重点攻克基线确定、因果关系分析、损害量化等关键技术难点；另一方面，各地根据本地区实际，有针对性地开展技术方法探索和实践，丰富技术规范体系，统筹推进本地区生态环境损害鉴定评估专业力量建设，提升鉴定评估工作质量，满足生态环境损害赔偿工作需求。
督察考核
《规定》第三十三条充分吸纳了生态环境损害赔偿纳入污染防治攻坚战、中央和省级生态环保督察的经验，建立了生态环境损害赔偿督察考核机制，有助于提高各地对此项改革的重视程度，解决“重部署轻督导”“重污染轻生态”等问题，改变地方和部门办案不平衡的局面。该条还明确了重大案件督办机制，要求赔偿权利人及其指定的部门或机构对重大案件建立台账，排出时间表，加快推进。
脚注：1 如宁夏美利纸业公司污染腾格里沙漠案，赔偿权利人与义务人在磋商协议中，对无法修复的生态环境损害，探索直接约定由赔偿义务人开展种植、维护林区、荒漠化治理等方式的替代修复。
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